北海

国务院参事室研究员:到全面评估房地产税试点时候了

2017年05月26日来源:上海证券报国内动态责任编辑:louyuqi

房地产市场的调控要从促使短期价格下降的目标转为以房地产回归居住为主的属性的最终目标。短期调控政策适度长期化,保持房地产价格的稳定直至与长效机制对接,应能避免释放房价反弹的预期。要避免像过去几轮房地产市场调控那样,价格稍降就被“崩盘论”和“GDP下滑”的说法所误导,致使调控政策被恐慌预期挟持,应坚定“房子是用来住的”理念,增强改革的定力,并加大房地产调控政策的执行力度和问责机制。

随着房地产市场环境的不断变化,房地产调控政策逻辑也有了新变化。鉴于过去短期调控政策诸多弊端和长效机制的缺位,眼下的关键问题是我们该如何建立基于存量市场的房地产长效机制?

笔者在之前两篇文章中描述了国内房地产市场投机为主及市场机制失灵的现状,并提出我国当下房地产市场平稳健康发展的关键是政府如何调控干预。今天笔者就重点谈政府干预。当下,政府干预最基本的原则,是确保房地产调控向市场机制的方向修复而不是进一步扭曲市场机制。而要达成这个目标,短期调控政策和长效治理机制还需进一步改进和完善。

首先,房地产市场的调控要从促使短期价格下降的目标转为以房地产回归居住为主的属性的最终目标。以炒房为主的投机市场破坏了市场机制,房地产市场回归“居住为主”的市场,满足市场机制理性决策的前提和效用最大化的约束,才能真正修复市场调节机制。以价格下降为目标的调控,有短期“抑制”投机性需求的作用,但无法长期稳定房价,反而房价会越调越高,投机需求越调越大。

要使房地产以“消费品”为主,继而实现均衡价格,避免像过去几轮房地产市场调控那样,价格稍降就被“崩盘论”和“GDP下滑”的说法所误导,致使调控政策被恐慌预期挟持,应坚定“房子是用来住的”理念,深刻认识房地产调控是供给侧结构改革的重要部分。同时,转变房地产是支柱产业的惯性思维,增强改革的定力,并加大房地产调控政策的执行力度和问责机制。

其次,促使短期调控政策长期化直至与长效机制对接。过去这些年,限贷限购等政策一直作为短期调控措施,在多种复杂原因下调调停停,非但没能使房地产市场回归居住属性,反而使价格更不稳定。炒房为主的市场的形成非一日之功,因而调控政策也不是权宜之计。短期调控政策适度长期化,保持房地产价格的稳定直至与长效机制对接,应能避免释放房价反弹的预期。

其三,短期调控要遏制所有与调控政策博弈甚至超越道德底线的行为。炒房行为与其他非理性投机行为一样,为了利益不择手段,屡屡出现伪造债务纠纷、离婚制造突破限购条件的假象,通过消费贷款支付首付突破限贷约束,通过装修贷款变相推高房价等与限购限贷政策博弈的行为和非法集资购房行为,使调控政策不能达成预期效果。对此,所有中介、银行、其他金融机构和民政部门都应有必要的严格约束、问责和惩罚机制。同时,加强媒体对离婚炒房等破坏社会基本价值观行为的舆论压力。

其四,“适度增加土地供给”,明确土地供给提供的房屋的居住结构。理论和实践都说明,房地产一旦成为投机为主的市场,那“无限”的投机需求是不可能靠不断增加供给来满足的。因此,笼统地“适度增加土地供给”,释放供给不足的信号,会引导价格上涨的预期,炒房需求会进一步上升;而供给“短缺”导致地王频出,进一步推高价格。需求与供给交相推动,价格泡沫进一步膨胀就不可避免了。所以,一二线房地产市场需要的是供给侧结构调整。房地产市场的供给结构向与城镇化发展相一致的方向调整,增加真正“钢性需求”供给。真正的刚性需求是以进城农民工在城镇以安居为主的市场,大学生毕业留城工作买或租得起的住房需求市场,明确“适度土地供给”主要提供刚需结构的住房供给,并配套必要的政策保证这样“刚性需求”的居住性住房的供给需求,达成“刚性住房”的供求平衡。刚性层次的以居住为主的房地产市场,就具备了形成真正意义上的市场定价机制的基础,而投机性需求以“刚需”供给不足推动房价的炒作就失去了底气。如此,整体房价继续上涨动力不足,炒房需求会渐渐冷却,逐步回归平衡,以居住为主的房产供给借城镇化战略也就获得了充分的发展机遇。这是平衡房地产市场两个极端预期的正确途径。

明确针对“刚需”适度增加土地供应,也有利于遏制地方政府的“卖地财政”。卖地财政制造地王,地价上升,发展商水涨船高,把地价成本转嫁到房价上,是房价上涨的助推器。所以,卖地财政也是房价上涨的重要原因。可见,短期“适度增加土地供给”是房地产结构调整的短期政策,更重要的是土地资源供应要有满足以“居住为主”的住房需求的长期规划。

其五,以创造就业机会的方式集聚人力资源和人气的方式,缓解三四线城市的房地产去库存压力。三四线城市地产库存与盲目投资有关,而发展机会缺乏,就业机会不足,不利于吸引人才留住人才,进而难以提升居住的需求也是重要原因。简单通过加杠杆方式鼓励农民工群体在城镇购房,除了加大债务风险,未必真能达到去库存的目的。房地产企业的重组兼并只不过合并库存,也不能降低存量。以三四线城市各自的比较优势建设特色功能区的方式,创造就业、创造机会吸引人才资源,制造一些发展的辐射效应,才更有利于去库存。

其六,扩大房地产税收试点。多数发达国家房地产市场价格较为稳定或能保持以居住为主的市场属性,与以有效的房产税收制度加大房屋持有成本遏制投机有直接的关系。在持续短期调控政策稳定市场价格后,理应尽快对接长效机制,以居住为主的房地产市场才能保持长期平稳健康发展。现在该是全面评估前期房地产税收制度试点的时候了。以便总结经验,尽快扩大试点。房地产税收制度久久出不了台,可能会使房地产市场的问题更积重难返。再说,房地产税收多新增的部分,是对补偿因改变土地财政而财务吃紧的地方政府的最佳途径,也会增强地方政府放弃土地财政的意愿,加快理顺被扭曲的房价形成机制的步伐。顺理成章的是,还应考虑尽早出台50年、70年土地使用期限到期后的相应续期规定。

建立治理房地产市场长效机制,笔者以为学界业界还须强化研究国外关于房地产市场的政策和制度。他们的一些做法,很值得我们借鉴。比如一些国家采取高资本利得税的方式,对缩小投机性行为的获利空间非常有效。德国直接限制房价涨幅,超过规定者,情节严重的会被认定为犯罪。德国房地产价格几十年才增长25%左右,房地产市场管理制度功莫大焉。

改变楼市投机炒作属性征程漫长

要从根本上改变房地产市场多年的乱象和“管不顺调更乱”的状态,终结房价越调控越高的局面,必须深刻认识把房地产作为稳定经济增长的支柱产业的不可持续性,以及可能伴随的经济金融风险,确立“房子是用来住的,不是用来炒的”的定位,建立促使房地产市场健康发展的长效机制。这要求从根本上正确判断当前房地产市场属性,深入分析那些刻意模糊房地产市场非理性繁荣的现状及导致非理性繁荣的原因,端正被利益群体扭曲的市场调节价格的经济学常识。

今年以来,一系列楼市调控“组合拳”显示监管层对房价过快上涨的容忍度不断降低,地方政府对控制房价过快上涨的决心也在不断增强。现在市场舆论的关注点是,房地产价格能被调降吗?如何防止各地调控政策出现过去几次那样房价越调越高的局面?

去年中央经济工作会议第一次把“促进房地产市场平稳健康发展”列入了工作时间表,并第一次明确提出“房子是用来住的,不是用来炒的”的定位。因此,笔者认为,要防止各地调控政策出现过去几次那样房价越调越高的局面,先要弄清楚当前房地产市场究竟是“炒房”为主还是“居住”为主的市场属性。而笔者通过三方面分析,确定当前房地产市场仍是“炒房”为主的属性。

第一,房地产市场非理性行为特征与居住为主的理性行为相背离。以居住为主的房屋市场应属于消费品市场。这样的房地产市场,存在正常商品市场中关于效用最大化的约束。当最大效用得到满足,理性住房消费需求就不会继续大幅增长,房地产开发也会作出相应理性决策而不会盲目扩大投资,供给和需求乃至价格会达到一个均衡水平。

以投机为主的房地产市场,其“效用”是赚钱,因此不存在效用最大化约束。换句话说,以“炒房”为主的市场整体理性假设缺失,其以无上限赚钱为目标的“炒房”行为受非理性房价上涨预期支配。只要房价持续上涨,“炒房”需求而非居住需求增长就不会停止,非理性炒房显示的无止境投机需求,就成了偷换“供给不足”概念的“合理的诠释”,为增加“炒房”市场的房地产供给提供了圆满的故事。一二线市场的房地产市场现状,正与投机型“炒房”市场的非理性特征一致。

第二,各渠道大规模资金进入房地产市场,资金脱实向虚显现的热钱特点也强烈显示当前房地产市场的投机性。相关数据显示,近年房地产开发贷款,购房贷款,买地贷款,去年上半年还出现通过消费贷款偷梁换柱的首付贷,以及通过企业贷款变相进入房地产市场的贷款,占到银行信贷总量50%以上。去年一季度1.6万亿超常规模银行信贷,基本上都是房地产贷款或与之相关的贷款,去年新增贷款的45%进入房地产市场。今年一季度消费贷款大幅增长,与房价转移为装修消费支出有关。银行信贷大量流入房地产市场,房地产市场价格不断上涨吸引了大量投机性资金。金融机构诸多理财产品、信托产品以及民间数万家私募投资公司的各种名目的理财产品,大多数以房地产开发市场为投资标的,所谓投资收益高度依赖房地产市场价格不断上涨。博弈房屋交易收益的热钱也大规模流入二手房市场炒房。多路投机性资金进入房地产市场,推动价格不断上涨,进一步吸引投机炒房需求增长。

第三,各地出现离婚买房、虚假债务过户房产抵债、设立一些外地购买热点城市房产的“规定”规避限购政策等问题,不断突破法规和道德伦理底线的非理性行为泛滥,可见炒房市场投机行为的疯狂。

此外,笔者认为,当下还需澄清一些强化房地产投机的观点

比如,厘清对“刚需”和“城镇化”等概念的认知,避免似是而非的“刚需”定义、笼统的城镇化发展观点助推房地产市场的投机膨胀。所谓“刚需”,严格来说,就是没有价格弹性的需求。也就是需求不受价格变动而改变,即不管价格如何变化,不管买得起还是买不起,仍然存在的需求才是刚需。所以,热点城市真正的“刚需”以两大类人群为主:一类是进城的农民工;另一类是刚毕业留城、没有家庭支持买房的大学生。“刚需”确实很大,但在一般商品房价格下是有“求”而不可得之。似是而非的“刚需”分析,硬把弹性需求说成“刚需”,无非是借“刚需”之名,含含糊糊地以增加供给满足“刚需”名义的“市场化调节”继续卖地、炒房、推高楼价,制造投机需求创造赚更多钱的机会的游戏而已。混淆投机炒房与“刚需”的概念,把第二套甚至多套非居住购房行为,笼统说成“刚需”,利用虚假供求失衡掩盖投机需求推动的价格上涨的真相,也更坐实了一些热点城市楼市的投机性属性。

再比如,GDP挂帅的业绩评价体系。房地产调控是事关总体宏观经济稳定的政策,但实现稳定的调控政策需通过地方政府执行。长期以来地方政府以GDP增长为指标的业绩评价标准,固化了GDP偏好。而调控房地产与靠卖地融资推动经济增长的目标是不一致的。所以,某些地方主管部门姑息民间和业内通过各种擦边球的方式与调控政策博弈的行为,对各种与调控政策背离的行为睁一只眼闭一只眼,为各利益群体五花八门的歪门邪道开了绿灯。

还有,相关部门缺乏对新常态经济发展的信心,房地产调控屡屡为稳增长让步,这也给部分利益主体的政策套利提供了机会。“房价下跌经济下行论”利用了地方政府稳增长的偏好,致使严厉的政策只是“纸上谈兵”,或“点到为止”,继而放松调控,利益群体重复与房地产调控博弈的游戏,致使调控——价格下降——担心经济下行——放松调控——价格大幅上涨——再调控周而复始。一些城市不断放出试探性的政策放松信号,都显示地方政府对房地产调控并未严格执行的事实。再严厉的政策,没有执行力就是一纸空文。如果政府调控政策控制房价被认为是“虚晃一枪”,那么每次新的调控都会受到过去越干预价格越高的事实引导的预期误导,房地产价格就会越调越高。

要从根本上改变房地产市场多年的乱象和“管不顺调更乱”的状态,必须深刻认识把房地产作为稳定经济增长的支柱产业的不可持续性,以及可能伴随的经济金融风险,由此建立促使房地产市场健康发展的长效机制,方可真正实现“促进房地产市场平稳健康发展”的目标。这要求从根本上正确判断当前房地产市场属性,深入分析那些刻意模糊房地产市场非理性繁荣的现状及导致非理性繁荣的原因,端正被利益群体扭曲的市场调节价格的经济学常识,转变发展理念,改变GDP挂帅、土地财政的发展思路,加强供给侧结构改革,才能找准房地产市场调控的短期政策和目标,坚持调控不为稳增长让步,同时调控政策执行到位,保证经济的可持续增长不被房地产虚拟繁荣绑架。

政府干预是促使楼市回归正常主要力量

市场机制失灵,不可能自我修复,政府干预是促使房地产市场回归正常的主要力量。既然以“炒”为主的房地产市场已破坏了“市场机制”的所有基本原则和假设,面对我国房地产市场的扭曲现状,决策部门就该坚定政策干预的信心和合法性,理直气壮、坚定不移采取合适的政策对房地产市场进行短期干预性价格调控,同时适时持续推进与完善楼市的长期治理制度性建设,引导房地产回归以民生为主的居住属性的终极目标,避免触发系统性风险。

多重矛盾的相互交织和缠绕,形成了我国今天房地产市场的现状。笔者在“改变房地产市场投机炒作属性征程漫长”(见5月10日本栏)已反复论证,我们面对一个不容否认的事实是,当前一二线城市的房地产市场并非以居住需求为主,而是以投机为主。接下来有两方面的问题需要深刻认识:一方面,在以投机为主的房地产市场,“市场调节机制”是完全失灵的,而房地产市场非理性繁荣和价格泡沫必定带来巨大的经济和社会外部效应;另一方面,加强政府的干预是促使房地产市场回归正常居住属性的最有效力量。因此,坚定不移实施精准短期调控,排除干扰,出台包括房产税在内的改革措施,加快建立房地产市场健康发展长效机制,引导房地产回归以民生为主的居住属性的终极目标,避免触发系统性风险,确保经济和社会的平稳持续的发展,是政府当前的重要职责所在。

笔者认为,现在特别需要从三个方面加深对“炒房”市场调节机制失灵的认识。

首先,在“炒房”市场上,“市场调节机制”中最重要的改变供求变化的效用最大满足度的约束被破坏。市场价格由供求变化决定是市场经济的基本常识。但是,只有供求在最大效用获得满足后发生边际上的改变,达成新的供求均衡,才能带来价格的变化。房地产一旦由居住需求演变成“投机”品,其最大效用就是“赚钱”了。赚钱是欲望,而欲望是没有上限的,“炒房”市场完全丧失了“最大满足度”的约束,只要价格不断上涨,投机需求就不断高涨,并带动投机性房地产投资不断上涨。投机性“欲望效用”单边推动供求交替上涨,市场定价机制的基本条件被破坏殆尽,不可能产生由效用最大化约束推动的供求变化带来的网状“市场调节”的均衡价格形成过程和效果。2015年以来,热点城市房价翻了一倍有余,而表征楼市景气度最重要指标的房价目前仍旧在上涨,至少在横盘。3月,70个大中城市二手住房价格环比平均上涨0.8%,相比2月涨幅(0.4%)扩大了一倍,且已连续24个月上涨。4月以来,在调控措施最严厉的北京,尽管房价出现下降迹象,但据链家统计,成交均价环比仅微幅下跌2.1%。深圳、广州等地,以学区房为代表的二手住房,价格仍在上涨。

有必要强调的是,强调供求失衡支持价格上涨的主张及增加供给调节价格的观点,如果不是对“市场调节”缺乏常识性认知,就是利益导向的刻意偷换概念,误导市场预期,扰乱房地产市场的秩序。因此,这已成了否定房地产调控合理性和合法性的谬论。

其次,非理性“炒房”需求使市场经济的理性经济人假设被破坏。市场经济理性决策假设的意思是,所有经济参入主体的决策受风险偏好和价格弹性的约束,决策的前提是风险可承受和价格弹性可控。但“炒房”行为的决策完全非理性。“炒房”群体不在乎价格有多高,所以房价越涨投机需求越高。这就毫不奇怪为什么会出现“房价越涨购房市场越火爆”的场景了。“炒房”市场忽略风险、罔顾泡沫的非理性决策行为,与市场经济的理性决策根本背道而驰,使房地产市场永远无合理的均衡价格可言。

再次,投机性房地产市场产生巨大的外部效应。外部效应,是指以牺牲别人利益而使自身获取高额利益,或使部分人获益而整体经济和社会总效益受损的经济活动和行为。投机性房地产市场制造价格泡沫对整体经济和社会带来的外部效应之一是产业空心化。去年新增贷款超过60%是与房地产相关的贷款,民间投资大幅下降,相当一部分作为个人购房资金进入房地产市场。如果房价反弹,货币财富轻而易举翻番,银行和民间资金怎么还有动力去投资年收益只有8%-10%的实体经济?房价涨则地价涨,企业员工房价补贴、工资随之上涨,整体制造业成本大幅上涨。更何况,一些人为买房而降低消费支出,这又直接遏制了通过扩大消费占GDP比重的总需求扩张策略。不断膨胀的“炒房”行为,更误导投资错配资源,严重影响实体经济的发展。截至2016年底,我国资管行业规模约为100万亿元,其中仅银行理财规模就有30万亿元。大量表外理财底层资产投向了类信贷、债券、房地产等资产,致使社会信贷进一步扩张,成为金融机构加杠杆的推手,加剧了金融的系统性风险。

外部效应之二是收入差距拉大。毕竟,国内目前能调动资源来炒房发财的,只是较少的一部分人。有钱的人炒房,赚更多的货币财富,收入差距大幅扩大。“炒房”使少部分人过多占有稀缺的以土地资源为主要投入的房地产,极不公平使用资源且变相拉大收入差距,可能带来经济和社会的极大不稳定。

外部效应之三是金融风险加大。由房地产衍生的地方土地财政和银行风险,都可能演变为更严重的经济危机。“以资产价格泡沫为特征”的经济危机,是上世纪90年代以来全球暴发经济危机的特征。比如,日本的危机、亚洲的危机,2008年爆发的美国危机,都是房地产作为投资品推动资产价格过度膨胀,泡沫破灭所引发的。“炒房”的牟利行为,不断推动房价上涨的高收益,诱使银行用各种高风险手段增加房地产相关信贷。比如,类似次级贷的首付贷,近期大幅增长的以房地产装修为名的消费贷等等,使金融泡沫不断膨胀。一旦房地产泡沫破灭,银行坏账将大幅上升甚至触发系统风险。

依据经济学基本结论,市场机制失灵,不可能自我修复,政府干预是促使房地产市场回归正常的主要力量。既然以“炒”为主的房地产市场已破坏了“市场机制”的所有基本原则和假设,“市场调节”机制已失灵,那决策部门就该坚定政策干预的信心和合法性,理直气壮坚定不移采取合适的政策对房地产市场进行短期干预性价格调控,同时适时持续推进与完善楼市的长期治理制度性建设。另外,对一些似是而非的、借市场化发展之名反对政府干预的观点应及时给予驳斥,对各种反对出台政府干预政策和出台长期治理制度建设的行为应及时给予必要的打击,防止利益群体利用房地产市场的非理性发展破坏经济和社会发展的基础。

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