都市圈发展需破解“城市行政区划面积倒置”等体制障碍

赵坚，北京交通大学经济管理学院教授、博士生导师，北京交通大学中国城镇化研究中心主任

因为一些超大和特大城市存在“城市行政区划面积倒置”，我国以一线城市为中心的“都市圈”必然是一个跨行政区划的地理区域;那么，应由谁来编制“都市圈规划”?由一线城市编制跨行政区划的“都市圈规划”是否与2008年城乡规划法的规定相矛盾?

国家发改委《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》中，从都市圈(大都市区)的概念，到如何通过深化改革破解大都市区发展的体制政策障碍等方面存在较多问题，值得深入分析。

其中尤其重要的是大都市区发展的体制性、政策性障碍。《指导意见》提出培育发展现代化都市圈的一个基本原则是，“坚持深化改革、创新发展。以强化制度、政策和模式创新为引领，坚决破除制约各类资源要素自由流动和高效配置的体制机制障碍，科学构建都市圈协同发展机制，加快推进都市圈发展。”但如果不明确指出存在哪些“体制机制障碍”，如何深化改革?

世界各国的城市化一般分为两个阶段，传统城市化阶段和大都市区化阶段。在传统城市化阶段，人口和工商业不断向城市集聚，但集聚到一定程度后，有限的城市空间开始饱和，出现所谓城市病，表现为交通拥堵，土地价格上升，住房成本增加，形成集聚经济水平进一步提高的障碍。

在大都市区化阶段，工业开始向郊区和附近的城镇迁移，城市作为制造业中心的功能弱化，作为服务和管理中心的功能不断强化;伴随着通勤铁路的发展和小汽车的普及，居住在中心城市周边的城镇或郊区，每天通勤到中心城市工作成为可能，人口向中心城市周边城镇和郊区迁移和聚集，逐渐扩展到距中心城区30公里的地域，或进而扩展到距中心城区50公里甚至更远的地域，但一般不会超过70公里。因此大都市区的地域面积一般不超过2万平方公里。

美国在1920年代城市化率达到50%以后，开始进入大都市区化阶段，二战后进入快速发展期。1960年美国大都市区人口占全国人口的比例为63%，2010年大都市区人口占全国人口比例为83.7%。2010年美国366个大都市区人口比2000年增加10.8%，比1990年增加26.4%。2010年小都市区的人口占全美人口的10%，比2000年下降0.4个百分点(Census Bureau， 2011)。美国人口向大都市区集聚的过程仍在进行中。

美国人口和经济活动的空间结构是市场进行资源的空间配置的结果，其主要特征是：人口和经济活动高度集中在大都市区。2010年美国排名前100位的大都市区聚集了65%的人口，生产了75%的GDP，获得了92%的专利。美国排名前20位的大都市区聚集了37.4%人口，生产了46.6%的GDP，获得了63%的专利，大都市区同时是创新中心。美国经济不是50个州的经济，而是“大都市区经济(Metropolitan Economies)”。

我国2010年排名前100位的城市人口占全国人口的19.5%，生产的GDP占全国的50%，分别比美国低45.5个百分点和25个百分点;排名前20位的城市人口占全国人口的9%，GDP占全国的29%，分别比美国低28.4和17.6个百分点。这种差距反映出我国资源空间配置效率上的差距，我国人口和经济的集聚水平远低于美国，同时，也指示着我国人口空间流动和城市人口结构分布的方向。

东京大都市区的人口密度是北京的2倍，2008年每平方公里GDP为1.18亿美元，是北京市2010每平方公里产出的8倍多，具有世界最高的土地产出效率。东京大都市区、大阪神户大都市区、名古屋等三大都市区聚集了日本50.9%的人口，创造了70%的GDP。

我国的自然资源禀赋与日本类似，只能实施集约型的城市化战略，发展大都市区经济，应大幅度提高排名前100位城市的人口和经济活动集聚水平，重点发展20个左右以特大城市为中心的大都市区。未来十年中国农村新转移出来的人口主要应当集聚在这20个大都市区，每个大都市区在1.5万平方公里左右的区域集聚多个中小城市，高密度的容纳2000万到4000万人口，至少要建设4万公里通勤铁路和城市轨道交通支撑20个大都市区的运行。

人口规模大、密度高的大都市区有更强的集聚经济，能够为第三产业，特别是生产性服务业和创新型企业提供更好的发展环境、更大的发展空间。美国的创新型企业主要出现在前20个大都市区，我国的创新型企业也主要集中在北上广深等少数特大型城市，而不是遍地开花。这是人口规模大、密度高的稠密本地劳动力市场(thick local labor market)所具有的集聚经济内在机制(匹配、共享、知识溢出)决定的。集聚经济推动增长的核心机制是市场规模的扩大和分工的深化，因而，可以创造出更多的需求和就业，更高的生产率和更多的创新。即杨格定理(劳动分工取决于市场规模，而市场规模又取决于劳动分工)阐释的自我增强机制。大都市区能够满足多样化的需求从而吸引更多的人和企业进入;而扩大的市场规模又导致了更细的产业间分工和更高的生产率，提供更多的工作岗位，导致更多的人口向大城市集聚。另一方面，这种正反馈机制会受到基础设施特别是交通基础设施的抑制，还有体制、政策方面的约束。

我国的创新型企业不够多的一个原因是我国的大都市区不够多、不够大。我国采取严格控制500万人口以上特大城市的人口和用地规模的政策，实际上限制了生产性服务业的发展和创新型企业的涌现，是使大都市区经济成为中国经济增长发动机的重大障碍。

我国的城镇化已经进入大都市区化(metropolitanization)的发展阶段，其典型表现是工业企业从相当多的大城市迁出，在大城市周边出现一些新兴城镇，形成新的人口和产业集聚，出现跨行政区划的通勤族。例如，目前每天有数十万居住在河北燕郊、江苏昆山的居民到北京和上海上班，每天有数万居住在咸阳的居民到西安上班。大都市区的城镇空间结构和人口分布格局正在形成。但目前的体制机制和政府治理体系不能适应我国的大都市区化进程。

首先，是“城市行政区划面积倒置”造成的障碍。

按照一般经济规律，大城市具有集聚经济和更完善的交通基础设施，会导致人口和经济活动在大城市及周边地区集聚和扩展。因此，城市人口规模越大，与其有紧密经济联系的地域范围也越大，其治理范围应当越大。而我国则出现了“城市行政区划面积倒置”现象，城市人口规模越大，行政区划面积越小。

我国城市的行政区划是在上世纪50年代划定的，当时为实现工业化要保障城市居民的粮食供应和社会福利，但保障能力的限制缩小了保障范围，大城市的行政区划面积普遍偏小。计划经济时期形成的城市行政区划已经不能适应发展大都市区经济的要求。以我国人口规模最大的一线城市为例，上海的行政区划面积只有0.63万平方公里，广州的行政区划面积0.74万平方公里，深圳还不到2000平方公里，北京的行政区划经多次调整虽有1.64万平方公里，但适于城市建设的平原地区不到6400平方公里，而2013年全国289个地级以上城市的行政区划平均面积则达到1.72万平方公里。

我国超大和一些特大型城市的行政区划面积明显低于平均水平，由此导致市场机制推动下形成的人口集聚和经济活动空间扩展，与行政区划导致的行政壁垒相冲突，推高了房价削弱了城市竞争力。在现有城乡规划法律和规划体制、特别是“分灶吃饭”的财税体制和领导干部“GDP”考核体制下，“行政区划面积倒置”已经成为我国发展大都市区经济的严重障碍。

我国一线城市中“行政区划面积倒置”最严重的是深圳，以至深圳无法为我国最具创新能力的华为公司提供土地，华为不得不把终端总部搬到东莞。深圳正在经历快速大都市区化的发展过程。大量为深圳加工配套的企业在东莞、惠州建厂，很多人通勤到深圳上班，东莞、惠州实际上已经成为深圳大都市区的一部分，把东莞、惠州并入深圳，扩大深圳的行政区划面积是最好的选择。东莞市面积2460平方公里，惠州市面积11343平方公里，把东莞市、惠州市并入深圳，优化深圳市的行政区划，其总面积可达1.58万平方公里。深莞惠大都市区会产生数千公里的轨道交通建设需求和大量的城市建设需求，并有可能形成与东京大都市区体量相当的世界级大都市区，从而为建设粤港澳世界级城市群提供有力支撑。

但广东省很难做出这样的决定。东莞、惠州是广东省人均GDP排名靠前的地级市，而深圳是计划单列市。把东莞、惠州划归深圳将直接减少广东省级财政的收入，将直接影响广东的经济社会发展、教育医疗及社会保障。最后的安排是，把距离深圳市政府所在地100多公里以外汕尾市一块468平方公里的飞地划归深圳。汕尾市的人均GDP在广东省地级市排名中倒数第二，广东省或是想通过这种方式来带动汕尾市的发展。

因此，大都市区的发展必然面临体制障碍和各种利益冲突。但深圳大都市区的发展已经不是深圳自己的事情，也不是广东省的事情，而是发展大都市区经济、使大都市区成为中国经济增长发动机的全局性战略性问题。

其次，是城市规划体制和税收体制造成的障碍。

我国经济的高速增长和快速城镇化，以及交通条件的改善使大城市与周边地区产生了紧密的经济社会联系，城市的空间结构正在大都市区化，但我国的城乡规划法律、体制和财税体制都无法适应这一变化。

2008年开始实施的《中华人民共和国城乡规划法》规定，城市总体规划及相关的交通规划要按行政区划，由所在地城市人民政府组织编制。城乡规划法的第十三条规定“省、自治区人民政府组织编制省域城镇体系规划”。这就是说，各地方政府只能在在自己的“一亩三分地”做规划。我国的财税体制是“分灶吃饭”，地方政府首先考虑的必然是本地经济发展、财税收入和本地居民的社会保障及福利问题，在实际行动中必然把自己的“一亩三分地”放在优先地位。

例如，北京2004年的城市总体规划在自己行政管辖区内规划建设11个新城，包括距离北京市中心80公里的密云、平谷、延庆新城，但没有责任和权利考虑距离仅30公里的河北燕郊镇的规划，及到燕郊的通勤铁路，北京也缺乏这样的动因。虽然燕郊镇与北京市在同一大都市区的空间范围之内，但其规划是河北省城镇体系规划的组成部分，而与北京没有关系。但在市场机制驱动下，燕郊镇人口已迅速增长到60万，超过北京的任一个远郊新城，且与北京有更紧密的经济社会联系。规划上的不衔接已经造成了北京东部通道上严重的通勤难。更重要的，如果城市总体规划上不能相互协调，不能事先对通勤铁路的线位进行规划控制，将极大地提高通勤铁路的建设成本，甚至无地可建，并将引发北京与燕郊之间日益严重的交通问题。

类似的，西安规划建设60公里以外的阎良新城，但距西安仅25公里的咸阳不在规划之内，因为咸阳不属西安市行政区划，西安在城市总体规划上就无法把咸阳作为一部分来考虑。西安以西咸一体化的名义与咸阳一同申报建设地铁1号线，但建到距咸阳市6.3公里的后卫寨止步，转而修建市内地铁。而没有大容量轨道交通联接，西咸一体化就难以推进。

《指导意见》提出要编制“都市圈规划”，由于一些超大和特大城市存在“城市行政区划面积倒置”，我国一线城市为中心的“都市圈”必然是一个跨行政区划的地理区域，那么，应由谁来编制“都市圈规划”?由一线城市编制跨行政区划的“都市圈规划”是否与2008年城乡规划法的规定相矛盾?

我国正以人类历史上的空前规模经历美国、日本等发达国家从上世纪开始的大都市区化发展阶段，同时又面临着中国特有的各种体制和政策障碍，只有深化改革，进行体制机制创新，才能使大都市区成为中国经济增长的发动机，才能奠定城市群高质量发展的基石。